Des de fa gairebé una setmana, la Unió Europea ha estat sacsejada per un escàndol, l’abast del qual encara està per determinar. Tot i que el cas és extrem i visible a escala de la corrupció, exposa a la llum quelcom menys notable: és un recordatori suplementari, encara que groller, de la manera com la democràcia de la UE i la seva llarga cadena de presa de decisions estan sotmeses a una pressió contínua i intensa.
La qüestió de l’ètica pública no és nova en el context de la Unió Europea. Els responsables polítics de la Unió s’han confrontat repetidament a la qüestió des de la dimissió de la Comissió Santer el 1999 per acusacions de corrupció, un problema que no ha deixat de reaparèixer regularment des d’aleshores. Les al·legacions de corrupció de John Dalli a principis dels anys 2010 i de conflictes d’interessos quan un expresident de la Comissió, José Manuel Barroso, es va incorporar a Goldman Sachs el 2016, havien provocat onades de legislació ad hoc. En va. La situació només va empitjorar. De les alertes recurrents del Defensor del Poble Europeu sobre la omnipresència dels conflictes d’interessos fins a l’informe de març de 2022 del eurodiputat Raphaël Glucksmann “sobre la ingerència estrangera en els processos democràtics de la Unió Europea“, han aparegut indicis per totes bandes que indiquen que el procés de presa de decisions de la Unió estava no només cada cop més exposat, sinó també estructuralment mal equipat per afrontar el repte.
Continuar fallant?
Quina és doncs la manca de mitjans amb què la Unió ha abordat la qüestió fins ara? Abans, fins i tot, d’intentar elaborar una llista de noves propostes i de (tímides) solucions miraculoses, cal reflexionar i analitzar els motius d’aquest fracàs col·lectiu.
El primer i probablement el més important rau en la profunda infravaloració tant de l’envergadura del problema de la integritat pública en el context de la Unió com dels seus costos difusos per a la democràcia. Això no sorprendrà als sociòlegs —i als seus lectors— que durant molt de temps han demostrat com les elits en general, i les elits polítiques en particular, tenen una propensió intrínseca a minimitzar, eufemitzar, fins i tot a excusar el problema, així com els costos dels conflictes d’interessos i de la corrupció(1). I, tanmateix, aquesta incapacitat per prendre’s seriosament la integritat pública és especialment greu en el cas de la Unió, ben coneguda per ser un guardià crític de la reglamentació del mercat interior més gran del món i un punt únic d’entrada per a les grans corporacions i els governs estrangers que busquen arribar a centenars de milions de consumidors i a milions d’empreses. En diverses ocasions, la Unió també ha avaluat malament els costos dels conflictes d’interessos i dels casos de corrupció. Malgrat el que acostumen a pensar i dir molts polítics de la Unió, aquests costos no consisteixen principalment en debilitar la reputació de determinades institucions —la Comissió o el Parlament— o d’aquest o aquell grup de persones a Brussel·les —diputats, alts funcionaris, etc. Més aviat el que es veu soscavat pels conflictes d’interessos i la corrupció és la nostra capacitat col·lectiva per abordar legítimament els temes futurs d’importància europea que tenim davant nostre: la guerra i la pau, la bifurcació ecològica, la lluita contra les desigualtats, etc.
Tenint en compte aquesta manca de consciència general del problema, no és d’estranyar que els responsables polítics de la UE hagin fallat repetidament a l’hora de posar-hi remei. En la seva major part, han proporcionat reformes ad hoc, disperses i específiques de cada institució, que van des de l’establiment de registres opcionals de transparència fins a comitès assessors d’ètica sense un poder real d’investigació o de decisió.
El “comitè d’ètica ad hoc” de la Comissió, creat per regular la circulació dels comissaris per les portes giratòries, n’és un bon exemple. Rebatejat com a “comitè d’ètica independent” el 2018 després de la revisió del codi de conducta dels membres de la Comissió Europea, finalment va ensenyar molt poc les dents. Dependent per la seva actuació de la iniciativa de la Secretaria General de la Comissió de sol·licitar efectivament els seus dictàmens, integrada per tres antics notables europeus -generalment sortits del Tribunal de Justícia, la Comissió i del Parlament Europeu- s’ha convertit en una eina de protecció de la reputació de la institució més que un veritable instrument de control. A costa de fallar en els seus objectius inicials.
Finalment, però no menys important, hem confiat massa en la capacitat d’autoregulació de les mesures de transparència. Durant les últimes dècades, la Unió ha estat, de fet, líder en la promoció d’una política de transparència per als actors públics i privats amb el registre de transparència -no obligatori- per als grups de pressió, els registres de reunions de comissaris, directors generals de la Comissió i grups restringits d’eurodiputats, els codis de conducta —per als lobistes i els comissaris—, etc. El supòsit subjacent és que la publicitat, o la por a la mala publicitat, serà un incentiu prou fort com per transformar els comportaments. No es pot negar que la transparència és útil per a les ONG, els periodistes o fins i tot els investigadors a l’hora de documentar la vida quotidiana de les institucions de la UE i de demanar-los comptes; i tenim raó en demanar més transparència perquè subsisteixen nombroses zones d’ombra o mancances, sobretot pel que fa als eurodiputats o als alts funcionaris de la Comissió. I tanmateix, en el context d’una societat civil europea estructuralment feble, les esperances de transformació posades en la transparència han estat àmpliament exagerades.
L’art de la separació
Quina és la següent etapa? Quins podrien ser els principals pilars d’una nova estratègia de defensa de les institucions i de la presa de decisions democràtiques?
En primer lloc, qualsevol estratègia d’aquest tipus requereix l’adquisició d’uns coneixements més complets, imprescindibles per a una consciència real i completa del problema. Per tant, la comissió d’d’investigació parlamentària de l’afer actual hauria de tenir un ampli mandat per avaluar les amenaces sistèmiques i les xarxes d’interessos que pesen sobre les decisions públiques de la Unió. Això podria anar de la mà de la creació d’un Observatori permanent d’Ètica Pública dotat dels mitjans per acumular els coneixements generals necessaris per elaborar un mapa precís de les amenaces potencials en el temps, les institucions i els àmbits polítics. Això, al seu torn, podria afavorir una conversa pública entre els europeus sobre el nivell de permeabilitat que col·lectivament estem disposats a acceptar entre l’esfera pública i el sector privat o, dit d’una altra manera, sobre el nivell de protecció que podem construir col·lectivament al voltant de la democràcia europea i els seus representants i decisors. Sens dubte, hi ha diferents punts de vista sobre aquesta qüestió (2) i les properes eleccions al Parlament Europeu del 2024 podrien ser una oportunitat per discutir l’abast de les normes d’incompatibilitats i conflictes d’interessos per als diputats, els comissaris, els alts funcionaris, els representants dels Estats membres en exercici. així com després de la finalització del seu servei si decideixen passar al sector privat (3).
En segon lloc, defensar la integritat de la democràcia europea requereix superar la preferència general pel secret, el dret suau i l’autoregulació. Molts han proposat la creació d’un nou òrgan o agència d’ètica interinstitucional de la Unió que tindria competències d’investigació i d’execució i tindria la tasca de controlar la sinceritat i l’exhaustivitat de les declaracions dels funcionaris o dels lobistes, així com decidir sobre l’admissibilitat dels salts de funcionaris al sector privat. Es tractaria certament dubte, d’una passa endavant, ja que posaria tots els actors implicats en els processos de presa de decisions de la UE sota el mateix control públic. I tanmateix, no s’ha de posar massa esperança en la capacitat transformadora d’un òrgan administratiu així. Perquè tot i que se’n poden extreure lliçons, l’experiència ha demostrat que no n’hi ha prou amb la creació d’una nova agència que només s’encarregui de localitzar l’absència o els defectes de declaracions (d’interessos, de reunions, etc.). L’Alta Autoritat per a la Transparència de la Vida Pública francesa, que va inspirar aquestes propostes, ha mostrat efectivament les seves pròpies mancances pel que fa a la detecció de conflictes d’interessos. Allò que en l’actual cas de corrupció que està als titulars en aquests dies ha mostrat, sobretot, és la importància crucial del dret penal i de la investigació a l’hora de trencar el vel de la corrupció i protegir els interessos del públic en general. Però el que el Qatargate revela de manera contundent, en aquest sentit, és la gran dependència de la integritat de la democràcia europea en relació als sistemes policials i judicials nacionals. En aquest cas, és la policia belga qui s’ha encarregat de la investigació de les sospites de corrupció al Parlament Europeu (4). La nostra dependència col·lectiva dels serveis policials dels estats membres on es troben les institucions de la Unió és, per descomptat, tant més preocupant pel fet que aquestes revelacions coincideixen amb un moment en què el descens significatiu dels estàndards de les normes de l’Estat de dret esdevé indiscutible en un cert nombre d’Estats membres. En aquest context, la Unió s’ha de dotar de serveis capaços de dur a terme de manera autònoma aquestes investigacions i tractar aquests casos de corrupció per tal d’aplicar de manera efectiva la normativa ja vigent.
Ha arribat l’hora de considerar la democràcia i el procés de presa de decisions de la Unió com el bé públic més preuat d’Europa i d’actuar en conseqüència.
Fonts
- més recentment : Pierre Lascoumes, L’économie morale des élites dirigeantes, Presses de Sciences Po, 2022 ; i Antoine Vauchez, Pierre France, La République néolibérale. Corporate lawyers, Statecraft and the Making of Public-Private France, Ithaca, Cornell University Press, 2021.
- Per dir-ho amb Michael Walzer, L’art de la séparation entre les sphères sociales est un « art populaire, pas un art ésotérique » : Michael Walzer, « Liberalism and the Art of Separation », Political Theory, Vol. 12, No. 3, 1984, p. 315-330.
- Aquestes inclouen preguntes com ara: els eurodiputats haurien de poder combinar posicions de consultoria o think tank durant el seu mandat? Els intergrups parlamentaris dedicats a qüestions sectorials haurien de ser finançats parcialment per grups d’interès o empreses? És suficient el període de reflexió de 18 mesos dels comissaris o alts funcionaris abans d’incorporar-se al sector privat o hi hauria d’haver una prohibició específica? etc.
- Segons la informació disponible, l’Oficina Europea de Lluita contra el Frau (OLAF) va obrir les seves primeres investigacions el juliol de 2022.
